ਸਕਾਟਲੈਂਡ ਦੀਆਂ 32 ਕੌਂਸਲਾਂ ਘਟਾ ਕੇ ਛੇ ਕਰਨ ਦੀ ਯੋਜਨਾ, ਦੋ-ਪੱਧਰੀ ਪ੍ਰਬੰਧ ਦਾ ਸੁਝਾਅ